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Circolare INAIL n. 1/1999 del 08 gennaio 1999 Oggetto: Nuove modalità dell'attività ispettiva. Precisazioni in ordine a: dichiarazioni, libri matricola e paga, decontribuzione, tasso medio ponderato, motivazione dell'accertamento,...

Gentili colleghi,

ritenendo di fare cosa gradita nei confronti degli associati e non, lo Staff ILA, segnala Circolare INAIL n. 1/1999 del 08 gennaio 1999 Oggetto: Nuove modalità dell'attività ispettiva. Precisazioni in ordine a: dichiarazioni, libri matricola e paga, decontribuzione, tasso medio ponderato, motivazione dell'accertamento, rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, prescrizione, notifica degli estremi dei verbali I.N.P.S. e D.P.L., impedimento dell'esercizio del potere di vigilanza, sanzioni civili.<

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Circolare INAIL n. 1/1999 del 08 gennaio 1999<

Circolare INAIL n. 1/1999 del 08 gennaio 1999 Oggetto: Nuove modalità dell'attività ispettiva. Precisazioni in ordine a: dichiarazioni, libri matricola e paga, decontribuzione, tasso medio ponderato, motivazione dell'accertamento, rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, prescrizione, notifica degli estremi dei verbali I.N.P.S. e D.P.L., impedimento dell'esercizio del potere di vigilanza, sanzioni civili.<

Legge 8 agosto 1995, n. 335: articolo 3, comma 20<, integrato dall'articolo 3, comma 3 del decreto-legge 14 giugno 1996, n. 318, convertito in legge 29 luglio 1996, n. 402. Condizioni per il riesame di adempimenti amministrativi e contributivi accertati regolari o regolarizzati. Nuove modalità dell'attività ispettiva. Precisazioni in ordine a: dichiarazioni, libri matricola e paga, decontribuzione, tasso medio ponderato, motivazione dell'accertamento, rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, prescrizione, notifica degli estremi dei verbali I.N.P.S. e D.P.L., impedimento dell'esercizio del potere di vigilanza, sanzioni civili.

Organo: INAIL - DIREZIONE CENTRALE RISCHI
Documento: Circolare n. 1 dell'8 gennaio 1999
Oggetto: Legge 8 agosto 1995, n. 335: articolo 3, comma 20<, integrato dall'articolo 3, comma 3 del decreto-legge 14 giugno 1996, n. 318, convertito in legge 29 luglio 1996, n. 402. Condizioni per il riesame di adempimenti amministrativi e contributivi accertati regolari o regolarizzati. Nuove modalità dell'attività ispettiva. Precisazioni in ordine a: dichiarazioni, libri matricola e paga, decontribuzione, tasso medio ponderato, motivazione dell'accertamento, rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, prescrizione, notifica degli estremi dei verbali I.N.P.S. e D.P.L., impedimento dell'esercizio del potere di vigilanza, sanzioni civili.

QUADRO NORMATIVO

Circolari n. 64/1978<; n. 8/1980<; n. 6/1991<; n. 78/1995<; n. 32/1996<n. 34/1996<n. 37/1997,< n. 10/1998<, n. 14/1998<.

PREMESSA

In fase di prima attuazione della norma in argomento, sono state riscontrate ed evidenziate talune difformità interpretative ed applicative che rendono ormai necessaria una più puntuale illustrazione della medesima.

La portata del nuovo dettato legislativo ed i conseguenti effetti sull'attività ispettiva, nonché i mutamenti sostanziali intervenuti nel mercato del lavoro - dove, da un modello standard (tempo pieno, indeterminato), si stanno via via sperimentando forme di flessibilità della prestazione lavorativa - inducono, altresì, ad una riconsiderazione dei canoni tradizionali della vigilanza, la quale, rivolta in modo pregnante alla lotta al lavoro "nero", dovrà essere più improntata a criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nonché di trasparenza ed univocità di comportamenti.

Si rilasciano, pertanto, le seguenti organiche istruzioni in due parti, delle quali la prima relativa ai testo ed allo scopo della norma, alla decorrenza ed ambito di applicazione, agli adempimenti ed alle regolarizzazioni, alle condizioni per il riesame, alla verifica totale, all'efficacia probatoria degli accertamenti, alla responsabilità per danno patrimoniale; e la seconda relativa alle nuove modalità dell'attività ispettiva.

1. DATO TESTUALE DELLA NORMA

La legge n. 335/1995 - con l'articolo 3, comma 20 - ha trasformato in obbligo quella che in precedenza era una mera facoltà: la verbalizzazione dei cosiddetto accertamento "negativo", ovvero con esito di regolarità (cfr. circ. n. 78/1995<).

Tale comma è stato, poi, sviluppato dall'articolo 3, comma 3, del decreto-legge n. 318/1996 (convertito in legge n. 402/1996), che ha aggiunto altri tre periodi.

Si riporta il testo integrale del comma 20.

"Gli accertamenti ispettivi in materia previdenziale e assicurativa esperiti nei confronti dei datori di lavoro debbono risultare da appositi verbali, da notificare anche nei casi di constatata regolarità. (testo originario)

Nei casi di attestata regolarità ovvero di regolarizzazione conseguente all'accertamento ispettivo eseguito, gli adempimenti amministrativi e contributivi relativi ai periodi di paga anteriori alla data dell'accertamento ispettivo stesso non possono essere oggetto di contestazioni in successive verifiche ispettive, salvo quelle determinate da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro o conseguenti a denunce del lavoratore.

La presente disposizione si applica anche agli atti e documenti esaminati dagli ispettori ed indicati nel verbale di accertamento, nonché ai verbali redatti dai funzionari dell'ispettorato del lavoro in materia previdenziale e assicurativa.

I funzionari preposti all'attività di vigilanza rispondono patrimonialmente solo in caso di danno cagionato per dolo o colpa grave.

2. SCOPO DELLA NORMA

Dalla lettura della norma, nel suo complesso, appare evidente come la medesima sia espressione dei principi informatori della legge n. 241/1990, i quali esigono la massima correttezza e trasparenza dell'azione amministrativa.

I primi tre periodi sono stati dettati al fine di offrire certezza al datore di lavoro in ordine alla data, all'oggetto ed alle risultanze dell'accertamento ispettivo.

In particolare, il secondo ed il terzo periodo sono stati previsti al fine di razionalizzare il sistema generale delle verifiche in materia previdenziale e assicurativa e, quindi, di superare il controllo parziale e ripetitivo a vantaggio di quello totale e definitivo, già al primo accertamento.

Sembra, poi, opportuno sottolineare come tale normativa non abbia l'effetto di derogare al peculiare principio generale del potere di autotutela attribuito alla Pubblica Amministrazione, considerato che il riesame ispettivo non è precluso ove si rilevino "comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro", "denunce del lavoratore", nonché "atti e documenti" non indicati nel precedente verbale (v. paragrafo 5 - Condizioni per il riesame: elementi nuovi).

3. DECORRENZA ED AMBITO DI APPLICAZIONE

Il primo periodo del comma 20 riguarda i verbali con esito di regolarità redatti dal 17 agosto 1995, data di entrata in vigore della legge n. 335/1995.

Il secondo ed il terzo periodo riguardano gli "adempimenti amministrativi e contributivi" verbalizzati regolari o regolarizzati dal 15 giugno 1996, data di entrata in vigore del decreto-legge n. 318/1996.

Il quarto periodo riguarda la limitazione della responsabilità patrimoniale dalla stessa data del 15 giugno 1996 (v. paragrafo 8 - Responsabilità per danno patrimoniale).

L'ambito di applicazione concerne i verbali redatti anche dai funzionari dell'Ispettorato del lavoro (ora Direzione Provinciale del Lavoro) in "materia previdenziale e assicurativa".

A tale proposito, il Ministero dei lavoro e della previdenza sociale ha evidenziato ai propri Uffici che i verbali in argomento sono quelli mirati alla verifica di adempimenti amministrativi e contributivi in merito alla specifica materia previdenziale ed assicurativa e che non comportano decisioni di indole diversa o più generale, quali, ad esempio, quelle relative all'esistenza di sottostanti rapporti di lavoro ed alla loro conseguente qualificazione.

Continua, dunque, ad essere compreso nelle attribuzioni degli ispettori dell'Istituto l'accertamento sulla natura dei rapporto di lavoro, poiché propedeutico alla verifica della regolarità amministrativa e contributiva.

4. ADEMPIMENTI AMMINISTRATIVI E CONTRIBUTIVI. REGOLARIZZAZIONI

Nell'ambito della competenza INAIL, gli adempimenti "contributivi" consistono nell'obbligo di versare i premi alle scadenze previste dal Testo Unico e successive modificazioni (cfr. Allegato n. 1 alla circ. n. 14/1998< e paragrafo 11.1, ultimo periodo, della presente).

Gli adempimenti "amministrativi" sono tutti gli altri obblighi derivanti dallo stesso Testo Unico e leggi collegate: denuncia di esercizio o variazione; tenuta dei libri matricola e paga; registrazioni nei libri matricola e paga; comunicazione delle retribuzioni in sede di autoliquidazione; ecc...

Ne deriva la seguente prima distinzione dei verbali di accertamento:

  • verbali di regolarità amministrativa ed, eventualmente, contributiva;
  • verbali di irregolarità amministrativa ed, eventualmente, contributiva.

Questi ultimi, a loro volta, possono essere distinti secondo gli inadempimenti riscontrati:

  • verbali con inadempimenti amministrativi (violazioni formali);
  • verbali con inadempimenti amministrativi e contributivi (violazioni sostanziali).

Da quanto sopra illustrato, si evince che le regolarizzazioni conseguono a verbali di irregolarità con inadempimenti sia amministrativi che contributivi.

Considerata la vigente normativa, la regolarizzazione può essere effettuata con tre modalità:

5. CONDIZIONI PER IL RIESAME: ELEMENTI NUOVI

In linea di principio, non possono essere rivisti gli adempimenti già accertati come regolari e quelli prima accertati irregolari e, poi, sanati. Pertanto, in linea generale, la documentazione dal cui esame non è stata riscontrata alcuna inadempienza, o dal cui esame sono state riscontrate inadempienze successivamente regolarizzate, non può essere liberamente riesaminata e rimessa in discussione.

Detto principio generale garantisce una valenza solo tendenzialmente definitiva agli adempimenti già accertati regolari o regolarizzati, nel senso che il riesame dei medesimi non è precluso in via assoluta.

A tale riguardo, per individuare le ipotesi che legittimano il riesame e l'eventuale contestazione di inadempienze non rilevate nel precedente accertamento, è necessario riferirsi al combinato disposto dei periodi secondo e terzo del citato comma 20.

Ne deriva che gli adempimenti amministrativi e contributivi accertati regolari o regolarizzati possono essere riesaminati e contestati in una ulteriore verifica ispettiva solo a seguito di acquisizione di documenti, dichiarazioni od altri elementi nuovi, rispetto a quelli esaminati e indicati nel precedente verbale ispettivo, dai quali risulti la possibile irregolarità degli stessi adempimenti.

Le condizioni per il riesame, dunque, sono congiuntamente le seguenti:

  • l'acquisizione di qualsiasi documento, dichiarazione od altro elemento "nuovo" rispetto a quanto esaminato e indicato nel precedente verbale;
  • la possibilità di una inadempienza amministrativa e/o contributiva che risulti da tale "nuovo" elemento.

Tra i detti elementi rientrano, ovviamente, anche le denunce dei lavoratore, le quali costituiscono un "quid novi" che consente il riesame.

6. VERIFICA TOTALE

Dal quadro complessivo sopra delineato deriva che, in via generale, l'incarico degli ispettori di vigilanza dovrà essere mirato alla verifica della condotta amministrativa e contributiva del datore di lavoro almeno per l'intero arco del periodo prescrizionale, ovvero almeno fino ai 5 anni anteriori alla data iniziale dell'accertamento (per i criteri applicativi, si rinvia al paragrafo 11 - Prescrizione).

Nell'ambito di detta regola generale, resta ferma la programmazione dei particolari incarichi mirati all'individuazione del lavoro "nero". In queste specifiche ipotesi, infatti, l'esigenza della rapidità dell'ispezione prevale su quella dell'incarico totale.

In tal caso, peraltro, ove si rilevino situazioni di più ampia irregolarità, le medesime dovranno essere opportunamente segnalate alla Sede competente per territorio e dovrà, quindi, essere disposta la prosecuzione dell'ispezione a carattere completo.

Infine, si conferma che un verbale con esito di regolarità contributiva, ancorché redatto a seguito di una indagine accurata e completa, non può sostituire l'apposito certificato di correntezza e/o regolarità contributiva (per premi e accessori) rilasciato, a richiesta, dalla Sede competente.

7. EFFICACIA PROBATORIA DEGLI ACCERTAMENTI DEI VERBALI

E' giurisprudenza costante della Corte di Cassazione (da ultimo, SS.UU. 3.2.1996, n. 916) che il verbale redatto dal funzionario di vigilanza - quale "atto pubblico" - fa piena prova fino a querela di falso, ai sensi dell'articolo 2700 del Codice Civile, solo riguardo:

  • ai fatti che egli attesti come avvenuti in sua presenza;
  • ai fatti che egli attesti come da lui compiuti.

Tali fatti hanno una valenza cosiddetta "certificativa" e si distinguono da tutti gli altri fatti indicati sul verbale, i quali hanno valenza cosiddetta "relativa" (quelli che il funzionario attesti di avere accertato per averli appresi da terzi od a seguito delle risultanze di altre sue indagini).

I fatti con valenza relativa sono attendibili fino a specifica prova contraria.

La differenza, pertanto, è la seguente:

  • gli accertamenti con valenza certificativa possono essere invalidati solo dopo aver positivamente provato, in sede penale, la loro falsità;
  • tutti gli altri accertamenti risultanti dal verbale - con valenza relativa - possono essere invalidati dopo aver provato, con documenti e/o dichiarazioni, il contrario.

8. RESPONSABILITA' PER DANNO PATRIMONIALE (art. 3, comma 20, quarto periodo)

L'ultimo periodo del comma in argomento ha previsto, per i funzionari di vigilanza, la limitazione della responsabilità patrimoniale al dolo ed alla colpa grave: limitazione decorrente, come accennato, dal 15 giugno 1996.

Peraltro, dal 27 giugno 1996 (data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333/1996, poi convertito in legge, sull'ordinamento della Corte dei Conti), la responsabilità patrimoniale limitata a dolo e colpa grave è divenuta nuovo principio generale per tutti i funzionari ed impiegati pubblici.

Gli ispettori, pertanto, incorrono in responsabilità per danno patrimoniale a seguito di comportamenti censurabili posti in essere:

  • intenzionalmente (dolo)
  • o con grave negligenza, imperizia, inosservanza di leggi o regolamenti (colpa grave).

Al riguardo, giova premettere che, mentre il dolo è la volontaria intenzione di arrecare danno, la colpa consiste nell'omissione di un dovere di diligenza.

In particolare, vi è "colpa grave" nell'ipotesi di negligenza straordinaria, tale da rilevare la mancata comprensione dei doveri di comportamento sentiti anche da chi sia al di sotto della media sociale.

L'ispettore, in altri termini, incorre in grave negligenza se omette di contestare irregolarità amministrative e/o contributive che sarebbe in grado di rilevare adoperando la diligenza minima che tutti, comprese le persone più sprovvedute e disattente, sarebbero in grado di usare.

La responsabilità, infine, sussiste se è stato causato un effettivo danno patrimoniale, ovvero se le somme, per premi e accessori, non contestate non possono essere più recuperate a carico del datore di lavoro.

NUOVE MODALITA' DELL'ATTIVITA' ISPETTIVA

1. PROGRAMMAZIONE DELL'ATTIVITA' DI VIGILANZA

L'intensificazione dell'azione di controllo volta a contrastare il fenomeno del lavoro cosiddetto "nero" ("sommerso" e "irregolare") costituisce l'obiettivo prioritario dell'attività di vigilanza assicurativa.

Al fine di una maggiore incisività dell'azione, si richiama quanto già detto ai secondo ed al terzo periodo dei paragrafo 6 (verifica totale).

1.1 Programmazione adeguata in funzione dell'obiettivo

Ne deriva l'esigenza di una puntuale programmazione, da considerarsi non in via statica e ripetitiva, bensì in via di continuo adeguamento delle azioni intraprese all'obiettivo da conseguire, mediante l'esame critico dei risultati ottenuti nei periodi intermedi.

Di qui la necessità di prevedere verifiche trimestrali sullo stato di avanzamento dei piani, con riunioni periodiche sia a livello regionale che di Sede, le quali costituiranno altresì occasione per un utile confronto delle esperienze maturate da tutti gli addetti (responsabile della funzione di vigilanza assicurativa ed ispettore).

1.2 Produttività degli accertamenti ispettivi

Una urgente rivisitazione dei criteri sinora seguiti è tanto più impellente ove si consideri l'esiguità delle risorse lavorative rispetto alla platea dei soggetti da ispezionare.

Al fine, dunque, di non disperdere inutilmente tempo ed energie, il programma di attività dovrà essere impostato in base a tutte le informazioni, interne ed esterne, potenzialmente idonee a far emergere il "sommerso", con la previa individuazione delle aree e dei soggetti a maggior rischio di evasione.

Attenta cura, in questo senso, dovrà essere rivolta dalle Direzioni Regionali ai settori dell'edilizia e del manifatturiero, caratterizzati da attività produttive in cui sono riscontrabili lavori di indotto nonché contratti di appalto e subappalto che spesso esprimono forme di lavoro nero".

Nel contempo, in via generale, dovrà essere privilegiato il sistema di accertamento cosiddetto "a raggiera" o "stellare", relativo alle ditte che gravitano nell'orbita produttiva di grosse imprese.

1.3 Sinergie tra le Unità territoriali e gli altri Enti

Al fine di una maggiore incisività nella lotta all'evasione/elusione contributiva, dovrà altresì essere attivata ogni forma di iniziativa sinergica con gli altri Enti, utile alla individuazione delle sacche di evasione.

Allo scopo, si raccomanda:

  • di correlarsi tempestivamente con i Comuni e gli altri Enti pubblici per l'immediata segnalazione di tutte le licenze e concessioni rilasciate dai Comuni e di tutti gli appalti di lavori pubblici (così come, peraltro, previsto dall'articolo 18 T.U<.);
  • di assicurare la massima collaborazione alle iniziative sinergiche con l'INPS per la lotta all'evasione anche in agricoltura;
  • di raccordarsi, a livello locale, con gli altri Organi di vigilanza per la pianificazione di azioni coordinate, verificando la possibilità di individuare preventivamente le aree a rischio in base agli indicatori specifici di ciascun Ente;
  • di garantire il necessario supporto alle iniziative centrali di vigilanza integrata, predisposte dall'apposito Comitato istituito presso il Ministero delle Finanze, con la partecipazione della Guardia di Finanza, della Direzione dei Lavoro, dell'INPS e dell'INAIL.

1.4 Informazioni dalla Direzione Generale alle Unità territoriali

Resta inteso che questa Direzione Generale continuerà a fornire specifici lotti di aziende, a rischio di evasione, aggregate per C.A.P. e settore merceologico, individuate a seguito di incrocio degli archivi C.C.I.A.A./INPS/INAIL.

In proposito, ed al fine di massimizzare le opportunità offerte dall'integrazione delle informazioni contenute negli archivi dei vari enti pubblici, si è già provveduto a stipulare apposito accordo con l'Amministrazione finanziaria, che consentirà - a differenza di quanto avveniva nel passato ed in aggiunta alla fornitura, a livello centrale, di elaborazioni sequenziali su supporto informatico - anche la consultazione "on-line", da parte delle Unità operative, degli archivi magnetici messi a disposizione.

Al riguardo, si fa riserva di diramare successive istruzioni operative.

2. METODOLOGIA NELL'AFFIDAMENTO DELL'INCARICO

Nell'ottica di revisione dell'attuale processo funzionale dell'attività di vigilanza, l'organizzazione degli adempimenti merita particolare attenzione.

Un primo passo, in tal senso, potrà essere compiuto con l'individuazione, da effettuarsi nell'ambito del nuovo ordinamento professionale dell'Istituto, di posizioni di lavoro alle quali ricondurre gli adempimenti che non siano di esclusiva pertinenza della funzione ispettiva.

Ciò premesso, appare indispensabile l'ottimizzazione di tutte le fasi dei processo ispettivo, a partire dal momento dell'individuazione e dei l'assegnazione degli incarichi.

Al riguardo, per evitare ispezioni ripetute nelle stesse aziende, è opportuno realizzare, anche con l'ausilio dei programmi di office-automation a disposizione delle Strutture, apposite evidenze automatiche, destinate alla funzione ispettiva, relative a:

  • posizioni assicurative ispezionate dall'INAIL nel quinquennio precedente;
  • verbali redatti da altri Enti (NPS, DPL) nel quinquennio precedente.

Inoltre - onde evitare l'aumento di pendenze e, dunque, di accertamenti non conclusi (cfr. paragrafo 3, primo periodo) - il responsabile della funzione valuterà previamente, da un lato, i carichi di lavoro residui di ciascun ispettore e, dall'altro lato, la presumibile durata dei nuovi accertamenti, in base alle dimensioni delle aziende nonché alla complessità delle verifiche.

Ancora, al fine di consentire la migliore conoscenza del tessuto economico-sociale e nell'intento di assicurare il più incondizionato esercizio della funzione, si dovrà procedere alla ripartizione dei territorio tra i singoli ispettori in forza presso le Sedi, provvedendo altresì ad una loro rotazione periodica nei ripartiti ambiti territoriali.

La produttività delle indagini può anche essere garantita ricorrendo - ove le circostanze lo richiedano - a forme di mobilità della forza ispettiva nell'ambito regionale.

Al momento dell'assegnazione dell'incarico, dovrà essere stata predisposta tutta la documentazione ritenuta necessaria, relativa a tutte le eventuali PP.AA. di cui l'azienda è titolare nel territorio di competenza della Sede.

A tale riguardo, un primo controllo dovrà avvenire sulla correntezza e correttezza contributiva al fine della eventuale evidenziazione di cause di evasione che eviti successive ispezioni limitate ad un mero controllo formale.

In particolare, dovranno essere indicate:

  • le cause che hanno determinato la richiesta di ispezione;
  • lo stato della contribuzione con l'Istituto;
  • la situazione delle eventuali procedure esecutive, previa consultazione dei relativi archivi;
  • la data dell'ultima verifica.

L'affidamento di incarichi specifici deve ritenersi dei tutto eccezionale e, pure in tale ipotesi, l'attività dell'ispettore deve riguardare la posizione contributiva dell'azienda nel suo complesso, ovviamente nell'ambito dei previsto periodo prescrizionale.

Le dimensioni dell'azienda da ispezionare e la sua articolazione sul territorio determineranno, in relazione alla forza ispettiva disponibile, la quantificazione delle risorse da adibire all'ispezione, specie in sede di primo accesso, allorché occorre identificare immediatamente le persone presenti ed acquisirne le dichiarazioni.

In ogni caso, ed ove lo richieda la natura dell'indagine, sarà valutata l'opportunità di disporre ispezioni da effettuarsi in coppia, almeno nella fase del primo accesso.

3. METODOLOGIA NELLO SVOLGIMENTO DELL'INCARICO

L'accertamento ottimale e, quindi, più produttivo deve mirare alla verifica totale nel più breve tempo possibile e, dunque, continuativo.

In particolare, ove si presumano necessarie e specifiche valutazioni tecniche del rischio, devono essere preordinati accertamenti con professionisti della CONTARP competente.

Istruita l'ispezione, la medesima deve essere avviata scegliendo il tempo ed il luogo più idonei, accedendo - senza preavviso - nella sede lavorativa e nel momento ove si prevede la maggiore attività.

E' opportuno che l'articolazione dell'orario per lo svolgimento degli accessi sia quanto più conforme all'orario ed al tipo di azienda da ispezionare. Gli accessi presso le aziende turistiche ed alberghiere devono essere preordinati nelle ore pomeridiane e serali durante i giorni di maggiore attività e, dunque, dal venerdì al sabato.

Nel corso dell'accertamento, è possibile variare il numero degli ispettori secondo la situazione oggettivamente riscontrata durante le indagini.

Ciò premesso, dal primo sopralluogo in poi, l'ordine dell'ispezione deve, di regola, articolarsi come segue:

  • immediata identificazione delle persone presenti;
  • immediata acquisizione delle dichiarazioni;
  • immediata rilevazione delle presenze;
  • descrizione particolareggiata delle lavorazioni svolte anche in funzione della valutazione del rischio e conseguente classificazione;
  • esame del libro matricola e dei fogli presenze e paga;
  • esame dei contratti ed accordi di lavoro (collettivi ed individuali);
  • esame dell'altra documentazione in materia di lavoro (registro lavoratori a domicilio, libretti di lavoro, comunicazioni di assunzione alla Sezione Circoscrizionale per l'Impiego, ecc ... );
  • esame della documentazione relativa ad altri Enti previdenziali (denunce all'INPS, ecc ... );
  • esame della documentazione sociale (atto costitutivo della società, libro dei soci, ecc ... );
  • esame della documentazione contabile e fiscale (libro giornale, registro incassi e pagamenti, registro IVA, Mod. 770, ecc ... );
  • esame del registro infortuni e tutti gli altri accertamenti relativi alla linea prestazioni" (cause e circostanze degli infortuni, ecc...).

Nel corso dell'accertamento, particolare cura deve essere posta circa:

  • l'esame dell'esatta applicazione dei contratti di lavoro, con parallelo esame della documentazione contabile e fiscale, per verificare il complesso delle retribuzioni effettivamente imponibili, in denaro ed in natura;
  • l'esame dei contratti di lavoro e di altra documentazione per verificare l'eventuale diritto ad usufruire di agevolazioni contributive;
  • l'acquisizione di tutti gli elementi necessari per l'aggiornamento della posizione assicurativa.

Delineata l'articolazione globale dell'ispezione, è ora opportuno illustrare, in dettaglio, taluni particolari accertamenti e la relativa normativa (paragrafi 4-9).

4. ACQUISIZIONE DELLE DICHIARAZIONI

Tale adempimento è prioritario e, quindi, si deve evitare che i lavoratori si allontanino dal luogo di lavoro.

Oltre al datore di lavoro, i suoi rappresentanti ed i lavoratori, l'escussione dovrebbe comprendere coloro che non lavorano più nell'azienda nonché le organizzazioni ed associazioni rappresentative dei lavoratori.

E' indispensabile che l'audizione di ogni lavoratore avvenga senza la presenza condizionante del datore di lavoro o di qualsiasi altra persona che possa rappresentarlo (in linea con una giurisprudenza costante, anche della Corte Costituzionale).

Al riguardo, ove si presuma che un lavoratore possa essere comunque condizionato nell'ambito dei luogo di lavoro (per la presenza di altri lavoratori, ecc ... ), si ricorda la facoltà di interrogarlo altrove, previo naturalmente li suo consenso.

E' preferibile, in particolare, che tale incombente avvenga presso la Sede dell'Istituto.

Si precisa, infine, che le dichiarazioni rese all'ispettore hanno valore di "confessione stragiudiziale", a norma dell'articolo 2735 del Codice Civile. Esse, dunque, hanno valenza "relativa", nel senso che possono essere superate dopo aver provato, con documenti e/o altre dichiarazioni, il contrario (v. paragrafo 7 - Efficacia probatoria degli accertamenti dei verbali).

5.FOGLI PAGA VIDIMI ATI DA STAMPANTE LASER

5.1 Autorizzazione a vidimare con stampante laser

Giova ricordare che l'autorizzazione a riprodurre il logo della Sede INAIL al momento della stampa è subordinata alle condizioni indicate nella lettera del 16.4.1998 - Direzione Centrale Rischi - Ufficio vigilanza assicurativa.

Tale autorizzazione può essere concessa anche al consulente o professionista delegato dal datore di lavoro a tenere gli "originali" dei libri matricola e paga (cfr. lett. circ. n. 50/1979<, pag.3, lett. b). Egli, infatti, una volta autorizzato, stamperà gli originali dei fogli paga per sé e le copie per l'azienda.

Il consulente o professionista può anche essere autorizzato a vidimare, in stampa laser, con numerazione unica i fogli paga per conto delle aziende assistite (cfr. circ. n. 64/1978<).

Una delle suddette condizioni è la consegna, a cadenza mensile, dei fogli paga riepilogativi alla Sede INAIL.

Tali fogli riepilogativi devono contenere - per ciascuna Posizione Assicurativa - il totale mensile dei lavoratori occupati, delle ore di presenza e delle ore retribuite nonché delle retribuzioni corrisposte. Essi costituiscono i fogli mensili originali, che dovranno poi essere confrontati con i fogli paga, presenze ed il libro matricola tenuti presso l'azienda e l'eventuale consulente o professionista.

Nel contempo, questi fogli mensili costituiranno una utile evidenza per la verifica delle retribuzioni corrisposte, al fine della eventuale integrazione della rata ai sensi dell'articolo 28, comma 7, T.U.<

In caso di mancato invio dei detti fogli paga entro il mese successivo, l'azienda od il consulente o professionista decade automaticamente dall'autorizzazione a stampare il clichè con il bollo di vidimazione INAIL.

5.2 Confronto fogli paga, presenze e libro matricola (in sede ispettiva)

Gli ispettori, pertanto, dovranno verificare che i fogli paga - per i quali l'azienda od il consulente o professionista ha ottenuto l'autorizzazione alla vidimazione con stampante laser - siano stampati solo con il medesimo tracciato dei fac-simile già vidimati dall'Istituto.

Essi, inoltre, dovranno confrontare i detti fogli paga riepilogativi mensili (ovvero il totale mensile di lavoratori, ore e retribuzioni) con i fogli paga, presenze ed il libro matricola tenuti presso l'azienda e l'eventuale consulente o professionista.

Ogni discordanza relativa al totale mensile dei lavoratori, delle ore o delle retribuzioni costituirà violazione delle norme sulla regolare tenuta del libro di paga" (articoli 20, n. 2<, e 25 T.U.<).

6. DATA E FIRMA SOTTO L'ULTIMA SCRITTURAZIONE DEL LIBRO MATRICOLA E DEL LIBRO PAGA

Si rammenta che, ai sensi dell'articolo 3, comma 2, del decreto-legge n. 463/1983, convertito in legge n. 638/1983, i funzionari di vigilanza "devono porre la data e la firma sotto l'ultima scritturazione dei libro paga e matricola" oggetto di accertamento.

Di conseguenza, per motivi di trasparenza e di certezza, i medesimi provvederanno ad apporre sempre la loro firma e la data di accertamento in calce alle ultime registrazioni dei libri matricola e paga.

7. APPLICAZIONE DELLE CLAUSOLE IN MERITO Al COSIDDETTI "PREMI DI RISULTATO" - Precisazioni sulla circolare n. 10/1998<

Nell'ambito dell'esame circa l'esatta applicazione dei contratti di lavoro, una particolare verifica riguarda le clausole in merito ad erogazioni "di risultato".

In sintesi, occorre esaminare se gli eventuali "premi di risultato" previsti dai contratti di secondo livello sono stati corrisposti secondo le previsioni contrattuali e se l'eventuale decontribuzione è stata effettuata secondo norma.

Al riguardo, si rinvia alla circolare appena citata e, più specificamente, si richiamano le "istruzioni ai funzionari di vigilanza" di cui al paragrafo 7 e la relativa Tabella esemplificativa (all. n. 2 alla circ. n. 10/1998<).

Nel contempo, giova ricordare che i contratti ed accordi di secondo livello devono prevedere, espressamente e chiaramente, la commisurazione del "premio" ad elementi indicatori dell'andamento economico dell'impresa e dei suoi risultati.

Tra gli elementi indicatori devono ritenersi compresi:

  • quelli relativi al rendimento economico dell'intera azienda (fatturato complessivo, livelli di produttività complessiva, ecc...);
  • quelli relativi al rendimento economico di settori-chiave dell'azienda che, per la loro rilevanza, influenzano l'intera attività aziendale.

Restano, dunque, esclusi dalla disciplina della decontribuzione i parametri relativi al rendimento economico di settori marginali dell'azienda o che, comunque, non caratterizzano l'intera attività aziendale.

8. TASSO MEDIO PONDERATO (criteri applicativi)

L'articolo 8 delle Modalità di applicazione della Tariffa dei premi, approvata con D.M. 18.6.1988, disciplina l'applicazione di un tasso medio ponderato nella particolare ipotesi in cui, nell'ambito di un'attività complessa articolata in più lavorazioni principali, sia impossibile determinare con certezza le retribuzioni relative a ciascuna lavorazione e, quindi, a ciascuna voce di tariffa.

In conseguenza di tale oggettiva impossibilità, è prevista l'applicazione di un tasso unico, risultante dalla ponderazione dei tassi riferiti alle singole lavorazioni in ragione delle "presumibili" retribuzioni afferenti ad ognuna di esse.

La classificazione ponderata, dunque, non può essere utilizzata oltre l'ipotesi eccezionale ora descritta, considerato che l'applicazione discrezionale di tassi medi impropri avrebbe l'effetto di snaturare i calcoli statistici per l'oscillazione dei medesimi.

Al fine, pertanto, di determinare la percentuale di incidenza delle retribuzioni più corrispondente alla realtà, gli ispettori dovranno tener conto, tra l'altro, dei sottoindicati criteri valutativi (da menzionare nel verbale di accertamento):

  • rilevanza dei singoli processi lavorativi sull'intera attività;
  • apporto lavorativo prestato da ogni dipendente per ciascuna singola lavorazione;
  • numero delle macchine, degli strumenti e degli apparecchi utilizzati;
  • ordinativi, registro degli acquisti, fatture, ecc ... ;
  • dichiarazioni dei lavoratori, ecc...

Da ciò deriva pure che le istruzioni impartite con circolare n. 8/1980<, relativamente ai titolari artigiani esercenti due attività di natura diversa, sono applicabili nella sola ipotesi in cui non si possa ricorrere ai suddetti criteri.

9. MOTIVAZIONE DELL'ACCERTAMENTO

Circa la redazione del Verbale di accertamento, particolare cura dovrà essere rivolta alla parte relativa alla motivazione.

Il verbale, specie se di irregolarità, deve essere sufficientemente motivato, ovvero deve dare conto del percorso logico-giuridico seguìto dagli ispettori nel pervenire alle conclusioni finali, le quali dovranno essere, pertanto, correlate alle premesse da criteri di consequenzialità e coerenza.

La necessità di congrua motivazione (necessaria e sufficiente) corrisponde anche all'esigenza di evitare, quanto più possibile, successivi ricorsi sia amministrativi che giurisdizionali.

E', altresì, opportuno passare in rassegna taluni argomenti a seguito di dubbi insorti e prospettati nell'applicazione delle connesse normative:

  • rapporti di collaborazione coordinata e continuativa,
  • prescrizione;
  • notifica degli estremi dei verbali INPS e DPL;
  • impedimento dell'esercizio del potere di vigilanza;
  • inapplicabilità delle sanzioni civili nelle ipotesi in cui il premio complessivamente dovuto risulti inferiore a quello già versato.

10. RAPPORTI Di COLLABORAZIONE COORDINATA E CONTINUATIVA

Giova precisare le istruzioni già diramate con lettera del 12.5.1997 (Direzione Centrale Rischi - Ufficio vigilanza assicurativa) in merito ad un rapporto di lavoro - compreso nella cosiddetta "parasubordinazione" -che risulta attualmente molto frequente, ovvero la collaborazione coordinata e continuativa.

In linea con una consolidata giurisprudenza in materia, la verifica ispettiva va svolta caso per caso sulla base degli elementi che distinguono il rapporto di lavoro subordinato da quello autonomo, poiché l'obbligo assicurativo dipende dalla sussistenza del vincolo della subordinazione.

Ciò significa che, sul piano concreto, detto vincolo si realizza qualora l'attività dei soggetto venga regolata secondo le mutevoli esigenze di tempo e di luogo dell'organizzazione aziendale, a prescindere dal rilievo di un determinato risultato.

Si evidenziano, pertanto, gli elementi essenziali dai quali scaturisce la natura subordinata del rapporto di lavoro e, dunque, il conseguente obbligo assicurativo:

  • predeterminazione della retribuzione;
  • obbligo di osservanza di un determinato orario;
  • collaborazione, intesa come disponibilità funzionale e sistematica delle energie lavorative;
  • assenza di rischio economico.

Ne deriva che, ove le modalità e le caratteristiche concretamente assunte dalla prestazione lavorativa consentano di ricondurre la medesima nell'ambito della subordinazione, è irrilevante la diversa qualificazione contrattuale ("nomen juris") attribuita dalle parti al rapporto di lavoro (cfr. in termini, Cass., Sez. Lav., sent. n. 2370 del 4/3/1998).

Considerata la delicatezza della materia, si raccomanda, infine, la massima prudenza ed accuratezza nello svolgimento dell'indagine, ricordando la possibilità di interessare formalmente la Direzione Provinciale dei Lavoro per richiedere una eventuale azione ispettiva coordinata.

11. PRESCRIZIONE

11.1 Computo dei termini

Com'è noto, l'inutile decorso del tempo previsto per l'esercizio di un diritto ne determina l'estinzione per prescrizione. Ai fini che qui interessano, la prescrizione del diritto di richiedere il premio dovuto si verifica con il decorso di 5 anni, calcolati a decorrere dalla data in cui l'Istituto può far valere il proprio diritto, ovvero dalla data di scadenza dello stesso premio.

Il nuovo termine quinquennale decorre dal 17 agosto 1995 (cfr. circ. n. 32/1996<).

Ciò posto, è necessario illustrare i criteri ai quali dovranno uniformarsi i funzionari di vigilanza in ordine al computo del periodo prescrizionale.

Al riguardo, è da sottolineare come il verbale di accertamento, ancorché privo della misura precisa del credito, sia un atto sufficiente ad interrompere la prescrizione ed a costituire in mora il datore di lavoro.

Per le evasioni non inferiori a 5 anni, quindi, è dalla data iniziale dell'accertamento che occorre computare a ritroso il periodo quinquennale, tenendo conto dei criteri di seguito indicati per le diverse inadempienze accertate.

A) Omessa denuncia di esercizio o di variazione (art. 12, commi 1 e 3, T.U<.).

In tale ipotesi, poiché l'inadempimento contributivo si verifica dall'inizio dell'attività o della sua variazione, il calcolo dei premi dovuti deve essere esattamente riferito al quinquennio anteriore al primo giorno dell'accertamento (cfr. circ. n. 14/1998, All. n. 1<).

Così, se l'accertamento inizia in data 16 maggio 1998, il calcolo va effettuato per il periodo 16 maggio 1993 - 16 maggio 1998 (come se l'attività fosse iniziata o variata il 16.5.1993).

E' sottinteso che, per le aziende artigiane, il primo premio dovuto è riferito all'intero mese in cui è iniziata o variata l'attività (nel detto esempio, il premio iniziale dovuto è relativo al maggio 1993).

B) Denuncia di retribuzioni inferiori a quelle dovute (art. 28, comma 4, TU.)<.

In tale ipotesi, poiché l'inadempimento si verifica alla scadenza dell'autoliquidazione, occorre considerare il primo giorno dell'accertamento.

Se questo è successivo al 20 febbraio, i premi dovuti sono quelli relativi all'ultima autoliquidazione nonché alle altre quattro precedenti.

Se, invece, il primo giorno dell'accertamento non è successivo al 20 febbraio, i premi dovuti sono quelli relativi alle precedenti cinque autoliquidazioni (al riguardo, è tuttavia necessario precisare che, anteriormente al 1991, il termine entro il quale dovevano essere denunciate le retribuzioni dell'anno precedente era il 30 gennaio).

A titolo esemplificativo, per un accertamento iniziato in data 21 febbraio 1998, i premi evasi vanno calcolati in base alle retribuzioni dovute dal 1993 al 1997.

Invece, per un accertamento iniziato in data 20 febbraio 1998, i premi evasi vanno calcolati in base alle retribuzioni dovute dal 1992 al 1996.

Giova, infine, rilevare che - a decorrere dal 1999 - la scadenza dei 20 febbraio è stata modificata nel 16 febbraio, in conseguenza del disposto di cui all'articolo 18, comma 1, del decreto legislativo 9.7.1997, n. 241, così come modificato dall'articolo 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 19.11.1998, n. 422.

11.2 Accertamenti oltre il quinquennio prescrizionale

Da ultimo, si precisa che il limite prescrizionale dei quinquennio è operante ai soli fini del recupero economico di quanto eventualmente dovuto per premi e sanzioni, ma non anche per l'accertamento della data in cui doveva essere applicata l'esatta classificazione e tassazione dell'attività, che può ben essere anteriore al quinquennio.

Non si può, infatti, prescindere da tale accertamento al fine di individuare l'oscillazione del tasso medio da applicare dopo i primi due anni di attività, ai sensi degli articoli 13, 16 e 19 delle Modalità di applicazione della Tariffa.

Un'altra verifica oltre il quinquennio riguarda gli effettivi importi delle presunte eccedenze pregresse per i quali l'azienda ha chiesto il rimborso (la prescrizione dell'esercizio del diritto a richiedere tale rimborso è quella ordinaria decennale; cfr. circ. n. 32/1996< e la successiva rettifica di cui alla circ. n. 37/1997<).

12. NOTIFICA DEGLI ESTREMI DEI VERBALI I.N.P.S. E D.P.L. PER INTERROMPERE LA PRESCRIZIONE

Come già detto, secondo la giurisprudenza, il verbale di un funzionario di vigilanza dell'Istituto è atto interruttivo della prescrizione poiché, anche se privo della precisa misura dei credito, è sufficiente a dimostrare la volontà dei creditore di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto.

Analogamente, si dovrebbe ritenere che anche il verbale ispettivo di un altro Ente; ove sia accertata una evasione verso l'INAIL, costituisca un atto interruttivo della prescrizione dei premi dovuti e non versati all'Istituto.

Tuttavia - in via cautelativa ed al fine di evitare eccezioni di prescrizione dalle aziende - le Sedi che abbiano ricevuto o riceveranno dall'INPS o dalla DPL verbali o processi-verbali di accertamento da cui risultino possibili premi evasi a rischio di prescrizione dovranno immediatamente notificare ai datori di lavoro gli estremi del provvedimento ricevuto, manifestando la volontà di richiedere successivamente i premi dovuti.

Al riguardo, le Sedi utilizzeranno il Modulo fac-simile allegato alla presente circolare, apportando le eventuali integrazioni che si rendessero necessarie.

13.IMPEDIMENTO DELL'ESERCIZIO DEL POTERE Di VIGILANZA (sanzione amministrativa da Lit. 500.000 a Lit. 5.000.000).

Ai sensi dell'articolo 3, comma 3, del decreto-legge n. 463/1983, convertito in legge n. 638/1983, l'importo di tale sanzione deve essere direttamente versato all'Amministrazione da cui dipendono gli ispettori che hanno subìto l'impedimento, e dunque all'INAIL.

In linea con la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, questa misura sanzionatoria si riferisce ai comportamenti omissivi o commissivi che impediscano l'esercizio, del potere di vigilanza, ovvero a quei comportamenti del datore di lavoro dai quali si deduca in modo inequivocabile la volontà di impedire l'esercizio dell'attività ispettiva.

In tale previsione non si può comprendere l'accertata mancanza presso il luogo di lavoro dei libri matricola e paga. Detto comportamento, infatti, di per sé insufficiente a denotare in modo inequivocabile la volontà di impedire l'attività ispettiva, è da sanzionarsi ai sensi dell'articolo 195 T.U.<, per violazione dell'articolo 21, comma 1, T.U.< (sanzione amministrativa da Lit. 50.000 a Lit. 300.000).

Si ricorda che, secondo il dettato legislativo, la sanzione in argomento grava non solo sui datori di lavoro, ma altresì sui loro "rappresentanti".

L'ostacolo all'esercizio dell'attività ispettiva sussiste nelle seguenti ipotesi: diniego di accesso in locali di lavoro; rifiuto od intralcio all'acquisizione di dichiarazioni o di documenti; atteggiamento intimidatorio di rappresentanti del datore di lavoro; mancata collaborazione alle indagini; ecc...

Per quanto concerne l'acquisizione dei documenti, l'applicazione della detta sanzione deve essere preceduta da un apposito invito formale ad esibire i medesimi, il cui mancato riscontro sia idoneo a dimostrare l'ostacolo all'esercizio della vigilanza.

Per quanto, poi, concerne l'acquisizione delle dichiarazioni, ove il datore di lavoro od un suo rappresentante insista nel presenziare all'interrogatorio di un lavoratore, tale comportamento impeditivo è già punibile con la sanzione in argomento.

14. INAPPLICABILITA' DELLE SANZIONI CIVILI PER LE IPOTESI IN CUI IL PREMIO COMPLESSIVAMENTE DOVUTO RISULTI INFERIORE A QUELLO GIA' VERSATO

Con lettera dell'8.9.1998 (Direzione Centrale Rischi - Ufficio vigilanza - assicurativa), è stata chiarita l'inapplicabilità delle sanzioni civili per le ipotesi di omessa denuncia di modificazione di estensione e di natura dei rischio o di riclassificazione delle attività, dalle quali derivi che il premio totale dovuto è inferiore a quello già versato per le medesime attività.

La sanzione civile, infatti, può essere applicata solo se sussiste un effettivo danno patrimoniale sofferto dall'Istituto a causa del mancato versamento del premio globalmente dovuto, ovvero relativo a tutte le attività svolte dal datore di lavoro (e, quindi, a prescindere dal numero di posizioni assicurative).

E', poi, sottinteso che restano ferme le sanzioni amministrative per le violazioni formali accertate.

Giova, infine, rilevare che le linee-guida illustrate in merito alla programmazione ed alla metodologia di affidamento e svolgimento dell'incarico costituiscono riferimenti indicativi nelle attuali situazioni sopra evidenziate, ma, naturalmente, non possono essere né esaustive, né vincolanti, considerata la continua evoluzione della normativa, delle tecnologie aziendali e delle banche-dati disponibili.

Le Direzioni Regionali, nell'ambito delle loro funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo, devono garantire la puntuale aderenza da parte delle dipendenti Unità alle presenti direttive, nonché effettuare un continuo monitoraggio in ordine allo stato di applicazione delle medesime.

Al riguardo, le istruzioni in argomento - da fornire in copia a ciascun ispettore - devono formare oggetto di congiunto approfondimento e confronto in apposite riunioni di staff attivate dalle Direzioni Regionali, con la partecipazione attiva dei funzionari di vigilanza.

Allegato 1 alla circ. n. 1/1999<

Raccomandata A.R.

INAIL - Sede di.........................

Via.........................................

CAP..............Città....................

Tel......................Fax...............

Al Datore di Lavoro.................................................................

...........................................................................................

*Posizione Ass.: .........................

Oggetto: VERBALE/PROCESSO-VERBALE DI ACCERTAMENTO redatto il   ....................... dalla sede I.N.P.S./D.P.L. di.....................

Questa sede ha ricevuto il verbale/processo-verbale in oggetto emesso nei confronti di codesta azienda, già assicurata/non assicurata presso l'INAIL.

Poiché dal suddetto verbale/processo-verbale si evince il mancato-irregolare assolvimento dell'obbligo assicurativo nei riguardi di questo Istituto - per il periodo dal.......................al......................... - si comunica che si provvederà alla esatta quantificazione e richiesta dell'importo totale dovuto per premi e sanzioni civili.

La presente comunicazione deve intendersi, comunque, interruttiva dei termini di prescrizione previsti dall'articolo 3, commi 9, lettera b), e 10, della legge 8.8.1995, n. 335.

Nota: barrare le dizioni che non interessano

 

Circolare INAIL n. 1/1999 del 08 gennaio 1999<

Circolare INAIL n. 36/2011 dell'16 giugno 2011<

Allegato alla Circolare INAIL n. 36/2011 dell'16 giugno 2011<

Circolare INAIL n. 30/2006 del 14 giugno 2006<

Circolare INAIL n. 86 del 17 dicembre 2004<

Allegato alla Circolare INAIL n. 86 del 17 dicembre 2004<

Circolare INAIL n. 47/1987 del 13 luglio 1987<

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Circolari Inail<

Normativa Ministero del Lavoro<

Interpelli Ministero del Lavoro<

Ministero del Lavoro Sito Archeologico<

MLPS Sito Archeologico Sicurezza sul lavoro<

MLPS Sito Archeologico Interpelli Sicurezza<

MLPS Sito Archeologico Interpelli art. 9, D. Lgs. 124/2004<