Circolare INAIL n. 36/2011 dell’16 giugno 2011 Oggetto: Legge 4 novembre 2010, n. 183: art. 4 – Misure contro il lavoro sommerso; art. 33 – Accesso ispettivo, potere di diffida e verbalizzazione unica. 2° Parte

Gentili colleghi,

ritenendo di fare cosa gradita nei confronti degli associati e non, lo Staff ILA, segnala Circolare INAIL n. 36/2011 dell’16 giugno 2011 Oggetto: Legge 4 novembre 2010, n. 183: art. 4 – Misure contro il lavoro sommerso; art. 33 – Accesso ispettivo, potere di diffida e verbalizzazione unica.< 2° Parte

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Circolare INAIL n. 36/2011 dell’16 giugno 2011<

Circolare INAIL n. 36/2011 dell’16 giugno 2011 Oggetto: Legge 4 novembre 2010, n. 183: art. 4 – Misure contro il lavoro sommerso; art. 33 – Accesso ispettivo, potere di diffida e verbalizzazione unica.<

Allegato alla Circolare INAIL n. 36/2011 dell’16 giugno 2011<

2.2.1 Il verbale di primo accesso e il provvedimento di sospensione

Con riferimento al provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale⁴⁵<, il Ministero del lavoro ha precisato che si continua a ricomprendere, nei lavoratori “in nero”, la generalità dei rapporti di lavoro, a prescindere dalla qualificazione giuridica degli stessi.

Pertanto, qualora si accerti “l’impiego di personale non risultante dalla documentaz ione obbligatoria, in misura pari o super iore al 20 per cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro“, il verbale di primo accesso ispettivo dovrà essere inoltrato alla Direzione Provinciale del Lavoro competente, unitamente alla segnalazione delle circostanze rilevate, al fine di consentire alla stessa di emettere l’eventuale provvedimento di sospensione dell’attività o di allontanamento dell’unico lavoratore occupato, così come precisato dal Ministero del Lavoro con la circolare n. 33/2009^46<.

2.3 diffida obbligatoria

L’istituto della diffida obbligatoria, introdotto dall’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, è stato notevolmente modificato dalla nuova normativa, con importanti novità che incidono:

• sull’individuazione dei soggetti destinatari del provvedimento
• sui termini apposti per la regolarizzazione delle inosservanze contestate e per effettuare il pagamento della relativa sanzione.

2.3.1 Condizioni per l’adozione

La diffida costituisce una condizione di procedibilità del procedimento sanzionatorio degli illeciti amministrativi in materia di lavoro e di legislazione sociale, che risultano accertati e provati e se le inadempienze risultano sanabili.

Deve trattarsi, pertanto, di inadempimenti comunque materialmente sanabili dai quali derivi l’applicazione di una sanzione amministrativa. Inosservanze sanabili sono quelle che presuppongono una condotta riparatrice comunque materialmente realizzabile.

2.3.2 Destinatari della diffida

In merito ai destinatari dell’atto di diffida, la nuova formulazione dell’istituto della diffida obbligatoria individua il trasgressore (non più il datore di lavoro) e l’eventuale obbligato in solido, destinatario che accresce la garanzia del pagamento della sanzione, da individuarsi ai sensi dell’articolo 6 della legge n. 689/1981.

In materia di illeciti amministrativi, se spesso la figura del trasgressore (persona fisica autrice dell’illecito) corrisponde a quella del datore di lavoro (ad esempio nei casi di ditta individuale), in molti casi le due figure divergono (es.: datore di lavoro S.r.l., S.p.a., Ente Pubblico). In tali ultimi casi l’autore dell’illecito (trasgressore), sul piano generale, è individuato in colui che amministra la società o ha la responsabilità legale dell’ente al momento della commissione dell’illecito.

Qualora si tratti di società di persone, nelle quali la rappresentanza legale della società in materia spetta ai soci, la notifica del provvedimento dovrà essere fatta a tutti i soci responsabili individuati.

Per quanto riguarda la figura dell’obbligato in solido, in linea generale, si intende la persona giuridica, l’Ente privo di personalità giuridica o l’imprenditore quando a commettere la violazione sia stato il rappresentante dell’Ente o il dipendente⁴⁷<.

Pertanto, accanto alla persona fisica che ha commesso la violazione può esistere l’obbligato solidale, destinatario che come detto accresce la garanzia di pagamento della sanzione. Quindi, il provvedimento dovrà essere notificato anche alla società medesima in qualità di obbligato in solido.

Nel caso in cui si individuino più trasgressori, in quanto più persone concorrono nella violazione amministrativa, ciascuna di esse soggiace al pagamento della sanzione prevista per la violazione⁴⁸<. In tale ipotesi, di conseguenza, il personale che accerta la violazione emetterà tanti provvedimenti di Diffida obbligatoria/Contestazione di violazione per quanti sono i trasgressori e notificherà gli stessi anche all’eventuale obbligato in solido.

L’ottemperanza alla diffida anche da parte di uno solo dei destinatari permette a tutti di accedere al pagamento della sanzione prevista nella misura minima.

Ulteriormente l’effetto estintivo della violazione si avrà con il pagamento di tali somme da parte di ciascuno dei responsabili ovvero, cumulativamente, da parte dell’obbligato in solido. Si avrà pertanto una sostanziale moltiplicazione dei provvedimenti di diffida e delle relative somme a titolo di sanzione minima da pagare per tanti quanti sono i trasgressori individuati⁴⁹<.

2.3.3 Termini per la regolarizzazione

Il legislatore, rispetto alla vecchia disciplina, introduce anche termini certi e perentori per la regolarizzazione delle violazioni materialmente sanabili e per il successivo pagamento della sanzione amministrativa in misura premiale.

Infatti, il testo originario dell’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004 prevedeva, da parte del personale ispettivo, l’obbligo della diffida nei confronti del datore di lavoro a regolarizzare le inosservanze comunque materialmente sanabili, fissando il relativo termine, mentre il novellato art. 13 prevede per il trasgressore o l’obbligato in solido un termine di trenta giorni – decorrenti dalla data di notificazione del verbale unico di accertamento – per la regolarizzazione degli illeciti, ed un termine di quindici giorni – decorrenti dalla scadenza del termine per regolarizzare – per il pagamento delle sanzioni richieste.

Il procedimento sanzionatorio si estingue con il pagamento delle somme in misura minima, a condizione dell’effettiva ottemperanza alla diffida stessa e sempreché il trasgressore fornisca “prova al personale ispettivo dell’avvenuta regolarizzazione e del pagamento delle somme previste“.

Diversamente, nel caso in cui, come espressamente previsto dalla norma, tale prova non è fornita, il verbale unico produce, nei confronti del trasgressore e dell’eventuale obbligato in solido, gli effetti della contestazione e notificazione degli addebiti accertati⁵⁰< e, quindi, con obbligo di corrispondere, ai sensi dell’art. 16 della legge 689/81, la sanzione amministrativa in misura ridotta.

Gli stessi effetti saranno prodotti laddove il trasgressore, pur avendo fornito la prova dell’avvenuta regolarizzazione, non provveda – entro il 45° giorno dalla notifica del verbale – al pagamento delle somme richieste in misura minima (30 giorni per l’adempimento della diffida più ulteriori 15 giorni per il pagamento della sanzione minima).

Complessivamente il trasgressore o l’obbligato in solido hanno 45 giorni di tempo per svolgere materialmente l’adempimento previsto dalla diffida. Detto adempimento può essere svolto anche oltre i 30 giorni, purché improrogabilmente e non oltre il 45° giorno dalla notifica del verbale unico contenente il provvedimento di diffida.

Per quanto attiene agli inadempimenti connessi a comportamenti omessi nei termini di legge, già posti in essere tardivamente, ma spontaneamente dal datore di lavoro, la nuova normativa⁵¹< ha legittimato la possibilità di estinguere gli illeciti pagando la sanzione in misura minima, entro il termine perentorio di quindici giorni dalla notifica/consegna del verbale unico, comprensivo della “diffida ora per allora”⁵²< .

Trascorso infruttuosamente il termine finale, il verbale unico produrrà anche in questo caso sia nei confronti del trasgressore che dell’obbligato in solido gli effetti della contestazione e notificazione dell’illecito amministrativo.

Per quanto concerne il dies a quo dal quale comincia a decorrere il termine per il pagamento delle sanzioni in misura ridotta (60 giorni), ex art. 16 L. n. 689/81, qualora con il verbale unico siano comminate sanzioni relative sia ad illeciti oggetto di diffida sia ad illeciti non diffidabili, si rinvia a quanto precisato dal Ministero stesso nella circolare n. 10 del 28 marzo 2011⁵³< .

2.3.4 Effetti della diffida

La diffida obbligatoria

• interrompe il termine di perenzione (90/360 giorni) entro il quale contestare/notificare le violazioni
• interrompe i termini (30 giorni) per la presentazione del ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro⁵⁴<
• riduce l’importo della sanzione amministrativa al minimo edittale (o ad ¼ in caso di sanzioni previste in misura fissa)
• non è impugnabile in quanto non produce di per se effetti lesivi.

La concreta ottemperanza alla diffida, il pagamento dell’importo dovuto e la dimostrazione al personale ispettivo degli avvenuti adempimenti estinguono il procedimento sanzionatorio limitatamente alle inosservanze oggetto della diffida.

Per la mancata ottemperanza, il rapporto di cui all’art. 17 della legge 689/81, sarà inoltrato, a cura dei funzionari di vigilanza, alla Direzione Provinciale del Lavoro competente, in quanto la norma nulla ha innovato al riguardo⁵⁵<.

2.3.5 Disposizioni per i Funzionari amministrativi

In merito alla titolarità del potere di diffida, il nuovo disposto normativo⁵⁶< conferma le attribuzioni previgenti⁵⁷< affiancando al personale di vigilanza anche i funzionari amministrativi degli Istituti previdenziali per le inadempienze dagli stessi rilevate e comunque riconducibili alla sola materia previdenziale.

Per quanto riguarda dette inadempienze, il Ministero, nella circolare 41/2010, ha precisato che fanno eccezione la maxisanzione amministrativa, nonché le violazioni in materia di Libro unico del lavoro che possono essere rilevate esclusivamente dal personale di vigilanza.

Pertanto, il personale amministrativo dell’Inail qualora rilevi violazioni amministrative materialmente sanabili per le quali trova, quindi, applicazione l’istituto della diffida obbligatoria, è tenuto ad applicare tale strumento quale condizione di procedibilità per l’irrogazione delle relative sanzioni⁵⁸<.

Qualora si verifichi il caso in cui il personale amministrativo non sia in possesso delle informazioni necessarie riguardo ai soggetti (trasgressore/i ed obbligato in solido) ai quali deve essere notificato il provvedimento, le stesse debbono essere reperite con ogni mezzo si reputi necessario, sia attraverso la consultazione degli archivi disponibili (ad esempio INFOCAMERE), sia attraverso una richiesta di chiarimenti da inoltrare alla Ditta.

Al fine di individuare il trasgressore, il personale amministrativo, nell’irrogare la sanzione amministrativa, dovrà individuare nell’ambito della procedura GRAWEB il responsabile legale dell’impresa per gli adempimenti contributivi alla data di commissione dell’illecito: a detto soggetto va notificato il provvedimento.

Anche nel caso in cui il trasgressore abbia ottemperato spontaneamente ma tardivamente all’adempimento, il personale amministrativo ammette lo stesso al pagamento della sanzione nella misura minima prevista entro il termine perentorio di 15 giorni dalla notifica (c.d. diffida ora per allora).

Per quanto riguarda l’iter del procedimento sanzionatorio, nonché i nuovi termini previsti ai fini della regolarizzazione e del pagamento⁵⁹<, si rimanda a quanto già detto in questa circolare.

Alla luce delle novità introdotte dall’art. 33 della legge n. 183/2010 si sta provvedendo ad apportare le necessarie modifiche alla procedura GRAWEB ad uso del personale amministrativo dell’Istituto.

Completate dette modifiche seguirà apposita nota operativa. Nel frattempo il personale amministrativo continuerà ad operare come da istruzioni impartite in data 28.12.2010⁶⁰<.

2.4 Verbale di accertamento e notificazione

La forma di verbalizzazione prevista dal nuovo quarto comma dell’art. 13 del D. Lgs. n. 124/2004 risponde alle esigenze di semplificazione normativa e procedurale contenute nella Direttiva del Ministro del Lavoro del 18 settembre 2008⁶¹<, che dava mandato alla Direzione Generale per l’Attività Ispettiva di formalizzare una modulistica unitaria.

La norma stabilisce, infatti, che l’attività ispettiva deve concludersi esclusivamente con un verbale unico di accertamento e notificazione, che deve contenere:

a) gli esiti dettagliati dell’accertamento, con l’indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati

b) la diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili entro il termine di trenta giorni (comma 2, art.33)

c) l’ammissione al pagamento, entro quindici giorni, della sanzione nella misura minima (o un quarto della sanzione prevista in misura fissa) in caso di ottemperanza alla diffida o di illeciti già regolarizzati

d) la facoltà di estinguere le violazioni non sanabili o non sanate a seguito di diffida, mediante il pagamento di una sanzione ridotta ai sensi dell’art. 16 della Legge n. 689/81⁶²<

e) l’indicazione degli strumenti di tutela e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei relativi termini di impugnazione.

Il verbale unico, pertanto, a partire dal 24 novembre 2010 (data di entrata in vigore della legge n. 183/2010) rappresenta l’unico atto con cui il personale ispettivo notifica al trasgressore ed all’eventuale obbligato in solido, ovvero in presenza di più concorrenti nell’illecito, a tutti i soggetti responsabili degli inadempimenti, l’esito degli accertamenti, la diffida a regolarizzare, nonché lecontestazioni con le relative sanzioni amministrative dovute per tutti gli illeciti riscontrati.

2.4.1 E siti degli accertamenti e fonti di prova

I funzionari ispettivi porranno particolare attenzione nel redigere la parte relativa agli esiti dell’accertamento – con l’indicazione puntuale degli elementi documentali e delle fonti di prova degli illeciti rilevati – al fine di rendere edotto il trasgressore di tutte le contestazioni a lui addebitate con un unico atto contenente anche l’eventuale diffida a regolarizzare.

Tale verbale, pertanto, dovrà contenere anche la dettagliata indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche sottostanti alle determinazioni assunte, per consentire ai destinatari del verbale di acquisire la certezza della completezza delle verifiche effettuate.

2.4.2 Strumenti di tutela

Così come previsto dal novellato art. 13, comma 4, lett. e) del D.Lgs. n. 124/2004, il verbale unico deve indicare gli strumenti di difesa, da intendersi:

• gli scritti difensivi al Direttore della Direzione Provinciale del Lavoro territorialmente competente⁶³<, per i profili relativi alle sanzioni amministrative applicate
• il ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro, se le violazioni contestate attengono alla sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro⁶⁴< .

Come precisato dal Ministero dl Lavoro⁶⁵< , considerata l’unicità del verbale, il termine di trenta giorni per proporre ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro⁶⁶< , inizierà a decorrere:

• dal 45° giorno dalla data di ricezione del verbale, qualora lo stesso contenga sia violazioni sanabili sia violazioni non sanabili, stanti i termini interruttivi della diffida
• dal 16° giorno dalla ricezione qualora il verbale contenga solo violazioni oggetto di ammissione al pagamento in misura minima (c.d. diffida ora per allora)
• dalla data di ricezione del verbale, qualora lo stesso non contenga violazioni oggetto di diffida o di diffida “ora per allora”.

Poiché il termine per la preposizione dei singoli strumenti di tutela è unico e certo, in quanto deve essere individuato in base alla tipologia di violazioni rilevate e contestate nel verbale, i termini di cui sopra si estendono alla presentazione degli scritti difensivi.

2.5 termini per la contestazione-notificazione del verbale unico

Il Ministero del Lavoro, con la circolare n. 41/2010, precisa che la “decorrenza dei termini per la contestazione/notificazione del verbale unico, ex art. 14 della L. n. 689/81” va ricondotta al momento in cui si sono conclusi gli accertamenti nel loro complesso, in quanto questi comprendono i tempi tecnici necessari per l’analisi, l’elaborazione e la verifica di tutti i dati acquisiti.

Pertanto, il termine di decadenza di 90 giorni⁶⁷< decorre dall’acquisizione dell’ultimo elemento utile a comprovare l’ultima delle violazioni accertate, fermo restando che gli accertamenti dovranno essere conclusi in tempi ragionevoli e che della loro durata, nonché dell’ultimo adempimento, si dovrà fare esplicito riferimento nel verbale unico.

In merito alla notifica del verbale, si rinvia integralmente alle precisazioni contenute nella circolare emanata dal Ministero⁶⁸<.

2.6 Segnalazioni alla procura della repubblica- articolo 39 Legge n. 183/2010

L’art. 39 della legge 183/2010 ha introdotto l’ipotesi di reato per il mancato versamento agli enti previdenziali, da parte del Committente, dei premi assicurativi e dei contributi trattenuti al lavoratore parasubordinato.

Tale ipotesi si aggiunge a quelle già previste dalle normative vigenti⁶⁹< e, pertanto, il personale ispettivo, effettuerà anche per tali casi, la segnalazione alla Procura della Repubblica competente, allegando alla stessa il verbale unico di accertamento e notificazione, comprensivo della sezione “reati”.

2.7 Modulistica da utilizzare

Alla circolare n. 41/2010 del Ministero del Lavoro sono stati, inoltre, allegati i modelli di: verbale di primo accesso ispettivo, verbale interlocutorio, verbale di accertamento e notificazione, comunicazione di regolare definizione degli accertamenti.

A seguito di specifica richiesta di chiarimenti, il Ministero del Lavoro⁷⁰< ha precisato che il verbale di primo accesso ed il verbale unico di accertamento e notificazione, divulgati con la circolare suddetta, sono funzionali alle esigenze del personale ispettivo del Ministero stesso e che, quindi, possono essere oggetto di eventuali modifiche e/o integrazioni qualora utili alle esigenze del personale ispettivo dell’Istituto.

Pertanto, per la redazione di tali verbali dovrà essere utilizzata la modulistica presente in Procedura Vigilanza Ispettiva, così come implementata a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 183/2010.

In caso di oggettiva impossibilità a redigere il verbale di primo accesso direttamente in Procedura Vigilanza Ispettiva, detti funzionari dovranno ugualmente riportare nella stessa i dati necessari presenti nel verbale compilato manualmente, entro il primo giorno lavorativo successivo alla data di redazione del verbale.

La tempestività di tale inserimento è indispensabile per implementare la prevista Banca Dati Aziende Ispezionate⁷¹< al fine di evitare duplicazione di interventi da parte degli organi preposti all’attività di vigilanza in materia di lavoro.

In caso di accertamenti complessi e prolungati nel tempo, il personale ispettivo potrà formulare le ulteriori richieste (informazioni e documentazione) mediante la notifica, al datore di lavoro, di un apposito verbale interlocutorio⁷²<, che dovrà contenere:

• l ‘espressa motivazione che le nuove richieste sono indispensabili per la definizione degli accertamenti
• l’informazione che gli accertamenti sono ancora in corso
• la descrizione completa delle attività compiute e della documentazione di lavoro.

Qualora, a conclusione degli accertamenti ispettivi non si rilevino irregolarità, così come previsto dall’art.3, comma 20, della legge n. 335/95, così come integrato dalla legge 402/96 – al datore di lavoro deve essere notificato un verbale di regolarità, redatto in procedura vigilanza ispettiva.

In caso di accertamenti ispettivi finalizzati al solo contrasto del fenomeno del lavoro sommerso⁷³<, che si concludano con il solo verbale di primo accesso e senza la rilevazione di illeciti, in luogo del predetto verbale di regolarità, sarà redatta e notificata una “comunicazione di regolarità”.

Tale comunicazione, in attesa delle previste implementazioni procedurali, sarà redatta utilizzando la funzione “relazione per altre tipologie”, presente in procedura vigilanza ispettiva.

IL DIRETTORE GENERALE

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